Introducción

Este artículo presenta una primera reconstrucción sobre la evolución en la cantidad de sedes y matrícula del Plan Fines (Plan de Finalización de Estudios Primarios y Secundarios), a nivel nacional, en Argentina y, en segundo plano, para la provincia de Buenos Aires. Se trata de un estudio exploratorio en el marco de una investigación que examina las estrategias estatales para el cumplimiento de la obligatoriedad escolar. La naturaleza del trabajo es de corte descriptiva. En la medida que las fuentes lo permitan, se discriminarán los datos del Fines 2 (Trayectos). Se trata de un aporte al campo de estudios ya que, frente a la ausencia de datos sistemáticos oficiales suministrados por el Ministerio de Educación de la Nación, aquí se sistematizan datos provenientes de fuentes no transitadas generalmente por quienes trabajan con estadísticas educativas. A partir de la reconstrucción de la evolución cuantitativa, el trabajo busca problematizar, en el marco de una investigación más general, sobre la modalidad de educación destinada a jóvenes y adultos. En particular, sobre la manera en que un programa socioeducativo originalmente de «terminalidad» educativa se erige como un nuevo circuito escolar completo que convive, en paralelo, al sistema de educación de jóvenes y adultos tradicional (EDJA). Como se mostrará en este artículo, el crecimiento, de gran envergadura, del plan se gestó en apenas diez años. Este proceso se vio impulsado por la ampliación de la obligatoriedad escolar, en particular con la sanción de la Ley de Educación Nacional (2006).

En efecto, el Plan Fines surge en el marco de lo establecido por la Ley de Educación Nacional en su artículo 138º donde se estimula la creación de “programas a término destinados a garantizar la erradicación del analfabetismo y el cumplimiento de la educación obligatoria prescripta”, dirigidos a la población mayor de dieciocho años. Esas alternativas serían presenciales y a distancia, integrados con un programa de becas y provisión gratuita de materiales.

En noviembre de 2007, la Resolución 22/07 aprobó los “Lineamientos. Plan Federal de Educación Permanente de Jóvenes y Adultos 2007-2011” (Consejo Federal de Educación, 2007). Se proponía allí, para el 2011, triplicar la población atendida en la modalidad EPJA y “lograr que al 2015 completen la educación obligatoria el 100% de los jóvenes de la franja 18-30 años y el 70 % de los mayores de 30 años”. A tales efectos, los funcionarios consideraban necesaria “la construcción de alianzas estratégicas con distintos sectores sociales, culturales y de la actividad económica, con el protagonismo de los sujetos y destinatarios de la acción educativa” (Consejo Federal de Educación, 2007, p. 5). Explícitamente se proponía avanzar en un cambio cualitativo: había que construir propuestas creativas e innovadoras. Es en este marco en el que puede inscribirse el lanzamiento del Plan Fines que contemplaba dos etapas.

La primera se legisló entre mayo y octubre de 2008, a partir de la Resolución 917/08 y del Plan de Finalización de Estudios Primarios y Secundarios «FinEs» (Gobierno de Argentina-Consejo Federal de Educación, 2008). Allí, se trazaban metas para el período 2008-2011. Durante el 2008, el programa se dirigiría a los jóvenes que cursaron como alumnos regulares el último año del secundario y adeudaban materias. Pero, ya para el período 2009-2011, se incluyó en el programa a “jóvenes y adultos que no iniciaron o no completaron su educación primaria y/o secundaria” (Gobierno de Argentina-Consejo Federal de Educación, 2008, p. 3). Este nuevo circuito poseía una particularidad: recortaba el tiempo de cursada semanal de la escuela de adultos creando así, tal como lo definían los textos oficiales, un circuito para jóvenes y adultos “específico, adaptado a sus posibilidades y necesidades” donde en lugar de concurrir cinco veces a la semana a la escuela lo harían dos¹. En 2017 se aumentaría la carga de cursado total, añadiendo un día para tutorías.

Asimismo, el programa funcionaría promoviendo el cursado en espacios no escolares, a partir de la articulación con “organizaciones sindicales, empresas, organismos públicos, asociaciones civiles” y otros lugares de pertenencia o de trabajo de la población joven y adulta destinataria. En este artículo, se mostrará la envergadura que adquirió el plan aportando datos de su evolución cuantitativa.

Estado del arte

Antes del desarrollo del aporte que propiamente realiza este artículo conviene orientar al lector/a dentro del marco de problemas más generales en el que se inscribe este artículo.

En primer lugar, la investigación marco de este trabajo analiza las estrategias estatales en materia de expansión de la cobertura del sistema educativo para cumplir con las metas de obligatoriedad escolar. En particular, el eje se pone en las acciones destinadas a jóvenes y adultos y estudiantes con sobreedad, atendiendo a la relación entre las acciones estatales para la ampliación de la infraestructura escolar, la evolución de la deserción escolar y el pasaje de la matrícula a la modalidad de jóvenes y adultos.

En segundo lugar, conviene delimitar brevemente los límites del estado de la cuestión que aquí se presenta. Las discusiones que se reseñan tienen por objeto orientar sobre los grandes lineamientos a partir de los cuales fue investigado el Plan Fines, es decir, el programa cuya magnitud aquí se analiza. No se busca recomponer aquí todas las discusiones propias del campo de la educación de jóvenes y adultos, ni la conformación histórica de esa modalidad que se ve afectada por este nuevo programa. Tampoco la evolución histórica del conjunto de la llamada modalidad tradicional dirigida a jóvenes y adultos conformada por las secundarias, bachilleratos y CENS para adultos. Para el lector/a interesado se mencionarán los enfoques y lecturas clásicos en lo que refiere a posibles puntos de contacto con el tema que aquí se aborda: la relación entre Estado, sociedad civil y la modalidad. Agotar esas discusiones requeriría un examen específico y el objeto central de este artículo es aportar al campo de las investigaciones educativas la construcción de un corpus empírico novedoso, aunque de carácter exploratorio, sobre la magnitud del Plan.

El público interesado en la modalidad de jóvenes y adultos cuenta con una nutrida gama de estudios. Como señala Lidia Rodríguez a lo largo de la historia de la Educación de Adultos fueron “múltiples y variados los sujetos sociales que llevaron adelante experiencias y discursos en la modalidad, compleja la trama de debates, luchas y conflictos por la definición del sentido”. Sin lugar a duda, Rodríguez constituye una de las referencias ineludibles para los estudios del campo. En lo que refiere al sujeto destinatario tradicionalmente fue definido como “marginado del sistema escolar al que el discurso pedagógico dominante construye como un sujeto carenciado” (Rodríguez, 1996, p. 83) definición también recuperada por María Teresa Sirvent (Sirvent, 1996) quien tiene una larga trayectoria en el tema. Dentro de las investigaciones fundamentales, Silvia Brusilovsky produjo una serie de trabajos que trazan la dinámica y la evolución de la modalidad marcada por “la heterogeneidad de públicos, de espacios, de contenidos y, especialmente (…), de funciones sociales y políticas que se le asignaron según el momento histórico y el grupo responsable de su organización” (Brusilovsky y Cabrera, 2008, 2012). Para el período bajo estudio esta autora entiende que existe una mayor presión social por la certificación de conocimientos para acceder al mercado de trabajo. En ese marco, las políticas recientes, refuerzan el peso sobre la educación de adultos en su tradicional rol “remedial” (Brusilovsky, 2006). Dentro de los estudios sobre la EPJA el público interesado puede recurrir a los aportes de Ana María Foglino, Silvia Roitenburd y Juan Pablo Abratte (2005), Juan Pablo Abratte (2007), Ana María Cabrera (2008, 2012), Cinthia Wanschelbaum (2013), Alicia Acín (2013, 2014), Gabriel Martínez (2016), entre otros.

El Plan Fines formaría parte de lo que Finnegan (2014) denomina políticas de fortalecimiento y regulación del nivel, con gran variedad de ofertas institucionales, iniciada por la Ley de Educación Nacional. Desde su lanzamiento, el Plan Fines acumula una incipiente pero nutrida producción historiográfica. En general, la mayoría constituye estudios de casos. Una serie de trabajos se concentran en la mayor flexibilidad e interpelación que generaría para estudiantes mujeres/madres y trabajadores. En esta serie de trabajos se inscribe la tesis de Laura Casals (Casals, 2018). Esa flexibilidad ha sido examinada por Paula Lozano y Silvina Kurlat para el diseño del aula (Lozano y Kurlat, 2014). Las innovaciones respecto de la modalidad tradicional también fueron analizadas por Burgos para los tiempos escolares, los espacios y el papel de referentes y docentes (Burgos, 2016). En cambio, el perfil de los estudiantes del Fines fue trabajado por María Laura Grego y Federico González quienes encuentran la inserción de trabajadores informales y precarios (Grego y González, 2015). En otro nivel, las experiencias de las y los estudiantes fueron examinadas por María Eugenia Miguez (Miguez, 2018) y por Ezequiel Vázquez (Vázquez, 2017). La mayor permanencia escolar posibilitada por el programa fue analizada, en clave comparativa, por Mónica de la Fare, Laura Rovelli y Daniela Atairo (De la Fare et al., 2016, p. 17).

Otros trabajos investigaron las modificaciones en la normativa y la inserción territorial del Fines. Existen trabajos que lo inscriben en una nueva “alternativa pedagógica” (Abritta, 2017). En lo que refiere a la expansión territorial, Clara Facioni y Lucía Ostrower analizan una experiencia de Fines 2 en Tigre, provincia de Buenos Aires (Facioni y Ostrower, 2013) y muestran el mayor crecimiento de ese programa en detrimento de otras ofertas. En lo que refiere a la expansión territorial del Plan Fines, González encuentra que la descentralización del programa y el rol ejercido por las organizaciones barriales permitirían una nueva localización de la oferta (González, 2018). Las dinámicas e interacciones entre las distintas áreas gubernamentales y no gubernamentales, fue trabajada por Finnegan y Brunetto (Finnegan y Brunetto, 2014). Los procesos de autogestión de la comunidad también fueron estudiados por Matías Krieger para un caso platense (Krieger, 2015). Las mediaciones entre el diseño oficial y sus adaptaciones fueron objeto de estudio para la provincia de Córdoba por Lucía Caisso (Caisso, 2012) El rol de algunas organizaciones fue investigado por Rocío Di Bastiano para la articulación del Movimiento Evita con el plan (Di Bastiano, 2015).

Otra serie de estudios examinaron las condiciones contractuales y/o de trabajo de la docencia. En su mayoría destacaron la inestabilidad en la contratación signada por el empleo estacional -cuatrimestral- (Komañski, 2016), la rotación, la irregularidad en la percepción de los salarios (Giménez e Inda, 2015) y la sobrecarga laboral. La relación del programa con los cambios en los procesos productivos y con la subjetividad de la fuerza de trabajo fue analizada por Julián Olivares (Olivares, 2018) y la relación entre los aspectos pedagógicos, las condiciones de trabajo y los recursos dispuestos por el gobierno nacional y las provincias por Valentina Viego quien enfatizó sobre la precariedad laboral (Viego, 2015).

Tal como aparece en este breve recorrido, en materia de análisis del Plan Fines abundan los estudios de caso sobre formas de implementación, adaptaciones, inserción barrial, normativa y condiciones laborales. En general, esos mecanismos flexibles, de integración con espacios de la sociedad civil, ciertas características del personal docente o de los tutores fueron identificados, a partir de los estudios de caso, como los elementos que posibilitaron la mayor inserción territorial de este programa². En general, algunos autores concluyen que se recupera la matriz fundacional de los viejos CENS. No obstante, convendría preguntarse si el contexto sociohistórico no es diferente en uno y otro caso.

En general, existe una marcada ausencia de estudios cuantitativos que midan la expansión del programa, a nivel nacional o en la provincia de Buenos Aires. Resulta necesario recomponer esa base material para dimensionar el impacto de ese formato centralmente sobre el circuito tradicional de adultos. Este artículo proporciona un insumo en esa dirección.

Metodología

Este artículo sistematiza datos provenientes de los informes de la Jefatura de Gabinete de ministros al Congreso de la Nación y de las Cuentas de Inversión. Ahí se presentan, por un lado, la evolución de la matrícula y de las sedes asociadas a los programas de alfabetización, así como magnitudes de gasto invertidos en el programa. Cuando la fuente lo suministre, se detalla el subprograma del Fines (Fines 1 o Fines 2-Trayectos) al cual se corresponden los datos. Cuando fue posible, se complementaron los datos estadísticos con los provenientes de los Anuarios de Educación y con los que arroja el único informe del Plan Fines 2 elaborado por la Secretaría de Evaluación Educativa del año 2018, ambas fuentes provenientes del Ministerio de Educación de la Nación. Se revisaron todos los anuarios estadísticos del Ministerio de Educación para complementar las fuentes seleccionadas.

Los informes de las Cuentas de Inversión se elaboran en el marco de lo establecido en el artículo 75, inciso 8, de la Constitución Nacional, que fija dentro de las competencias del Congreso Nacional el tratamiento de dichas cuentas elevadas por el Poder Ejecutivo Nacional. Para la elaboración tanto de los Estados Contables como de los Balances de la Administración Central se debe proceder de acuerdo a lo establecido por la Ley N° 24.156, de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional corriendo a cargo de la Contaduría General de la Nación su confección. Ese organismo concentra los datos de la Administración Central, de los Organismos Descentralizados, las Instituciones de Seguridad Social, las Universidades Nacionales, las Sociedades y Empresas del Estado, así como de los Fondos Fiduciarios y Entes Públicos, cuyos datos pasan por distintas instancias de control de los organismos descentralizados. Para la evolución de las sedes y matrícula del plan se sistematizan datos de los balances de la administración central presentados por programa o por Ministerio. Tal como lo indica el organismo, la información sistematizada por el organismo constituye una herramienta para el análisis y evaluación de la gestión gubernamental. Complementariamente a los informes de las Cuentas de Inversión, se utilizaron los informes de la Jefatura de Gabinete elaborados por requerimientos de la Cámara de Diputados o de la Cámara de Senadores. En esos casos, el organismo que aparece como informante -o el origen de los datos- es el Ministerio de Educación.

Entonces, si bien esos datos emergen de organismos oficiales, como se indicó en la introducción, el principal problema que afrontan los investigadores del programa es la ausencia de datos en las fuentes educativas sistematizadas y difundidas por los organismos educativos. Esto se expresa, entre otras cosas, en la variabilidad en el formato de su presentación: no siempre se discrimina tipo de programa, nivel, si se trata únicamente de terminalidad. En ausencia de otros indicadores y en una exploración de documentos que permitan subsanar ese déficit, se recurrió a las fuentes alternativas antes citadas. Los resultados, entonces, son exploratorios. Se recopilaron los datos de todos los informes comprendidos entre 2008 y 2019, sistematizándose, por un lado, trece informes elaborados por la Jefatura de Gabinete de los distintos gobiernos comprendidos; por el otro, se utilizaron los datos provenientes de los balances anuales de las Cuentas de Inversión presentadas por el Ministerio de Economía. Esta última fuente nos permitió rastrear la magnitud del gasto erogado en el Plan y también la cantidad de personas alfabetizadas; la entrega de material didáctico y las acciones de capacitación no fueron incorporadas en este artículo por cuestiones de espacio. Como se dijo antes también se incorporaron en la medida de lo posible las fuentes provenientes del Ministerio de Educación. Por un lado, algunos datos fragmentarios que aparecen en los Anuarios de Educación anuales y los provenientes del único informe específico sobre la inserción del Plan Fines 2 concentrado en la provincia de Buenos Aires que fuera elaborado por la Secretaría de Evaluación Educativa en el Ministerio de Educación de la Nación.

Para la presentación de los datos, se elaboraron tablas y gráficos ordenadas cronológicamente. Si esos cruces fueron ya elaborados en las fuentes se lo precisa y, de ser posible, se agrega si hubiera otra fuente de origen de los datos en los informes de las Cuentas de Inversión o de la Jefatura de Gabinete; también se aclara si se trata de un cruce de datos propios para que el lector los tome con el recaudo que considere oportuno. El presente artículo trabaja con datos cuantitativos mayoritariamente a los fines de proporcionar un cuadro descriptivo de la evolución del programa que deberá ser complejizado, en estudios posteriores, con datos cualitativos de mayor orden o nuevos datos cuantitativos.

El Plan Fines en números

Partir de un dato conocido, aportado por el Ministerio de Educación de la Nación, puede clarificar la importancia de determinar la extensión del Plan Fines en todo el país. En la provincia de Buenos Aires, la jurisdicción educativa más grande del país, en 2017, se trazaba el siguiente cuadro:

En materia de educación permanente de jóvenes y adultos registra alrededor de 400 mil alumnos, 73.661 en el nivel primario, 155.360 en el secundario y 171.136 en formación profesional. Por su parte FinEs, (…) para el primer semestre de 2017 alcanza a 135.000 alumnos en 6.362 comisiones (Argentina-Ministerio de Educación-Secretaría de Evaluación Educativa, 2018, p. 19).

Tomando este número como punto de partida, puede extraerse un primer dato. Si se elimina la formación profesional -que refiere a instancias de capacitación laboral- puede verse que mientras el nivel primario y secundario de la modalidad de jóvenes y adultos tradicional registra un total de 229.021 estudiantes, el Fines alcanzaba a 135.000, es decir, el programa representaba casi un 59% más de la matrícula total del circuito formal primario y secundario. Si se compara solo con la secundaria EPJA: mientras la secundaria de adultos bonaerense, en 2017, registraba un total de 163.317 estudiantes, el informe del ministerio aportaba que la matrícula del Fines 2, representaba casi el 83%. El promedio de sedes oscilaba entre 2.387 y 2.772 solo en la provincia.

Ahora bien, ¿cuál fue la evolución de la matrícula y de las sedes de todo el país entre 2008 y 2018? A continuación, se realiza una aproximación al problema a partir de la sistematización de datos, descripta en el acápite metodológico.

En los inicios del programa, en 2008, en materia de alfabetización de adultos, se había alcanzado a 95.914 personas sobre una población neta total de 60.000 según los datos del apartado programa de Gestión Curricular (Gobierno de Argentina-Economía-Hacienda, 2008) .

Un año más tarde, en 2009, se alfabetizaron a 59.327 personas, según los datos de gestión educativa (Gobierno de Argentina-Economía-Hacienda, 2009) y se había logrado la “reincorporación de Jóvenes y Adultos a la Educación Formal” a un total de 654.771 personas. En otro informe del mismo año se estimulaba la participación comunitaria intensificando el vínculo con ONGS, entidades de la sociedad civil, universidades, iglesias, entidades gremiales conveniantes (Argentina-Jefatura de Gabinete de Ministros, Informe a la Honorable Cámara de Senadores de la Nación, 2009a, pp. 246-248). También se resumían los principales alcances en materia de alfabetización, en este caso a partir de la elaboración de la respuesta por el Ministerio de Educación:

También ese 2009, se presentaban los primeros datos de la Etapa I del Fines (deudores) se habían inscripto unos 198.345 alumnos de los cuales 60.226 se habían titulado (Argentina-Jefatura de Gabinete de Ministros, Informe a la Honorable Cámara de Senadores de la Nación, 2009b, p. 611). Los datos aparecían como respuesta del Ministerio de Educación al pedido parlamentario.

En 2010 fueron alfabetizados 16.684 personas y se reincorporaron al sistema educativo formal 620.929 alumnos según los datos en el informe de Gestión Educativa (Economía-Hacienda, 2010). En otro informe, de junio de 2010, Aníbal Fernández, como Jefe de Gabinete, informaba que se registraban 631.208 inscriptos en el Fines, 154.452 titulados, es decir, graduados. El Plan funcionaba en 5.063 escuelas sedes con un total de 30.905 profesores tutores, con una inversión total de $104.969.340 millones de pesos (Jefatura de Gabinete de Ministros, Informe a la Honorable Cámara de Senadores de la Nación, 2010, pp. 466-470). Por lo menos, así emergía de la respuesta elaborada por el Ministerio de Educación. Dentro de las sedes se enumeraba, en su mayoría, sindicatos y asociaciones. A julio de 2010, se registraba en el Plan Fines un total de 687.803 inscripciones, 171.956 egresados, 7.929 escuelas/sedes y 51.150 tutores. Además, en 2009, el 80% del presupuesto transferido a las jurisdicciones para fortalecer la educación de jóvenes y adultos se destinaba al Fines: un claro predominio en las asignaciones públicas.

Durante 2011, la fuente discrimina la información entre Fines 1 “Deudores” y Fines 2 Primaria o Secundaria, distinción que más tarde se discontinuará. Según como aparecen los datos en programa Gestión Educativa, en ese año, el Fines 1 registraba 515.869 inscriptos, Fines 2 Secundaria 164.758 y Fines 2 Primaria 50.436 alumnos. Del total de los inscriptos en Fines 2 Secundaria, más de la mitad se ubicaba en la provincia de Buenos Aires: 92.632 alumnos. En relación a la franja de edad “la mayor cantidad de adultos (tiene) de 23 a 30 años”. El dato es ilustrativo: se trata de los desertores recientes de la escuela secundaria. En mayo de 2011, también la fuente informa que, producto de la ampliación del plan Fines, se inscribieron, en 2010, unos 73.000 estudiantes para realizar estudios secundarios de acuerdo a la respuesta brindada por el Ministerio de Educación en el pedido de informe (Jefatura de Gabinete de Ministros, Informe a la Honorable Cámara de Senadores de la Nación, 2011, p. 91).

Durante 2012, en materia de alfabetización se habían alcanzado a 20.141 personas (Economía-Hacienda, 2012) según los datos de Gestión Educativa. En materia de reincorporación de jóvenes y adultos al sistema educativo formal, se habían sumado 303.792 alumnos. En deudores de materias (Fines 1) se reincorporaron 167.832 estudiantes, mientras que en Fines 2 Secundaria sumaron 124.755 reincorporados, la amplia mayoría en provincia de Buenos Aires: 98.100. Por su parte, Fines 2 Primaria contaba con apenas 11.205 reincorporados. Dentro de las acciones realizadas, el informe remarcaba:

(…) el trabajo llevado a cabo durante 2012 en conjunto con la Red de Organizaciones Comunitarias para la Educación, que incluyó a 950 organizaciones de toda la República Argentina (150 más que el año anterior), con el fin de identificar necesidades específicas y promover la escolaridad de los niños y jóvenes de familias de mayor vulnerabilidad socioeducativa (Economía-Hacienda, 2012).

En otro informe, se referenciaba que desde 2008 a 2011 se habían inscripto en el Plan Fines 1.061.304 personas y habían egresado (titulado) 362.129; 11.045 espacios funcionaban como sedes y tenían 86.419 tutores (Argentina-Jefatura de Gabinete de Ministros, Informe a la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 2012, p. 510). Tal como se aclaraba en la respuesta del Ministerio de Educación se trataba de datos parciales al 30/04/2012. Considerando que en todo el país existían para el mismo año un total de 34.411 unidades educativas para los niveles primario y secundario de la modalidad común, el dato resulta impactante. Más aún si se considera que, para toda la modalidad de jóvenes y adultos, EDJA, en todo el país, se disponía de apenas 4.756 unidades educativas para primaria y secundaria.

A lo largo de 2013 se alcanzó a 54.765 adultos alfabetizados y se reincorporaron 451.277 personas al sistema formal (Economía-Hacienda, 2013). En lo que refería a la evolución de inscriptos en Fines, se registraba un incremento en la línea Fines 1 que alcanzaba a un total de 385.022 alumnos mientras que Fines 2 Secundaria registraba un total de 47.481 concentrando más de la mitad en la provincia de Buenos Aires (25.068) y Fines 2 Primaria, 18.799. Por lo menos, así surge de los datos de Gestión Educativa del apartado Ministerio de Educación en las Cuentas de Inversión.

A partir de 2014, los informes pierden detalle. Solo se indica que ese año se alfabetizaron 50.736 personas y se reincorporaron otras 285.000 a la educación formal (Economía-Hacienda, 2014). En materia de alfabetización se informaba la existencia de 8.452 centros de alfabetización siendo Chaco la provincia que encabezaba la lista con 1.075 seguida por Jujuy con 715.

En mayo de 2014, Jorge Capitanich, Jefe de Gabinete, realizó un informe sobre el Plan con inscriptos y egresos por línea: deudores y trayectos (Jefatura de Gabinete de Ministros, Informe a la Honorable Cámara de Senadores de la Nación, 2014, pp. 670-671). Según el informe, se registraban los siguientes números:

Para este caso, el informe destacaba que los datos provenían de la Dirección de Jóvenes y Adultos del Ministerio de Educación. Inclusive la elaboración de los cuadros sobre inscriptos y egresados era elaborada por ese organismo. Entonces, como puede verse, se trata de un gran aumento de la matrícula, pero también de los egresos en particular de quienes elegían la modalidad secundaria, es decir, Fines 2. El programa también impulsa la tasa de egreso, más aún si se lo compara con la cantidad de egresados de la modalidad tradicional tal como evidencia la figura 1, que se construye a partir de los datos suministrados por la Dirección de Jóvenes y Adultos y los Anuarios del Ministerio de Educación.

Figura 1
Argentina, Total del país. Cantidad de egresados EPJA y Plan Fines (trayectos con un año o más), 2008-2013
Elaboración propia en base a Jefatura de Gabinete de Ministros, Informe a la Honorable Cámara de Senadores de la Nación (2014) y Ministerio de Educación (2013).

Se observa que la cantidad de egresados dio un salto recién en 2013 con la generalización del plan. También hay que destacar que los egresados del nuevo programa constituyeron casi la mitad de los egresados de la EPJA (44,22%) en ese mismo año.

Ya en 2015, en materia de alfabetización de adultos, se alcanzó a un total de 48.725 personas y se reincorporaron a la educación formal otras 258.466, tal como informa el programa de Gestión Educativa del Ministerio de Educación (Economía-Hacienda, 2015). Como puede verse, el plan Fines ocupó un lugar central en la educación de jóvenes y adultos: absorbió cuantiosas partidas presupuestarias y logró captar matrícula movilizada.

Durante la presidencia de Mauricio Macri, en 2016, se registraban 350.000 reincorporaciones de estudiantes a la educación formal (Economía-Hacienda, 2016). Destacaban era un número bajo por “un atraso en el inicio de la ejecución de estas acciones consecuencia del desarrollo de nuevos acuerdos y definiciones pedagógicas”. En 2017, se incorporaron y asistieron técnica y financieramente a un total de 308.444 personas (Economía-Hacienda, 2017) y, para el año 2018 las cuentas nacionales solo registran las acciones de otro programa en la provincia de Buenos Aires: Asistiré. En ambos casos, también los datos provienen de Gestión Educativa.

En uno de los informes del Jefe de Gabinete, Lic. Marcos Peña, al Senado de la Nación se informó que, desde la implementación del Plan Fines en 2008 a la fecha habían egresado 695.733 estudiantes entre Fines 1 y Fines 2 y que, en el año 2016, se habían inscripto un total de 164.639 estudiantes, se desempeñaban 13.157 tutores, en un total de 1.011 sedes y 817 escuelas (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2016a, pp. 283-284). El informe tenía algunas inconsistencias. El total de sedes computadas no coincidía con el desglose que se hacía de ellas y los datos relativos a la provincia de Buenos Aires no registraban ninguna sede, reconociendo sí la existencia de 83.928 alumnos inscriptos en, teóricamente, 133 escuelas, tal como surge de otro informe (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2016b, p. 634). Un año más tarde, el total de inscriptos en el distrito superaría los 135.000 para Fines 2 según los propios datos del Ministerio de Educación de la Nación. Asimismo, en un muestro de 28 sedes evidenciaban que: 3 pertenecían a sindicatos, 2 a grupos políticos y/o movimientos sociales cuyos nombres no se detallan, 8 estaban ligadas a contextos estatales, 4 a parroquias o iglesias, 10 a ONG y asociaciones civiles y, finalmente, 1 a un espacio rural (Argentina-Ministerio de Educación-Secretaría de Evaluación Educativa, 2018, p. 27). El dato evidencia el grado de articulación con organismos de la sociedad civil tal como se impulsaba y se mostró anteriormente.

En otro informe de 2018, el jefe de ministros indicaba que, al 2017, participaron del Plan Fines “246.104 alumnos, de los cuales 86.412 pudieron finalizar su escolaridad obligatoria y mejorar sus perspectivas laborales y/o de formación” según datos del Ministerio de Educación (Argentina-Jefatura de Gabinete de Ministros, 2018a, p. 226). En otro informe del mismo año, Peña aclaraba que en materia de sedes la administración del Plan era completamente descentralizada (Argentina-Jefatura de Gabinete de Ministros, 2018b).

Durante el 2019, se reconocía que la información sistematizada sobre el FINES era más bien parcial. En junio de 2018, la Dirección Nacional de Educación Técnico Profesional, realizó una indagación sobre los procesos de inscripción y titulación del Plan FINES, con la participación de las 24 jurisdicciones del país. A modo de conclusión, se establecía que existía una escasa articulación y comunicación entre las Direcciones de Adultos y Fines jurisdiccionales para el seguimiento de las trayectorias. Por eso, entendían que los informes arrojaban datos incompletos “la información otorgada (2016, 2017, 2018) es parcial” (Argentina-Jefatura de Gabinete de Ministros, 2019, p. 287). Para subsanarlo, se trabajaba en elaboración del Módulo de Gestión y Consulta del Plan de Finalización de Estudios para Adultos, de alcance nacional, dentro del Sistema de Transferencias de Recursos Educativos (SiTraREd) de la Dirección General de Administración y Gestión Financiera lo que permitiría a futuro mejorar la plataforma de datos.

Sinteticemos, entonces, los datos hasta aquí obtenidos sobre la evolución de los alumnos reincorporados a la educación formal de jóvenes y adultos, entre 2008 y 2017:

Figura 2
Argentina, Total del país. Reincorporación de Jóvenes y Adultos a la Educación Formal, 2009-2017
Elaboración propia en base a datos de Cuentas de Inversión-Administración Central y Ministerio de Educación.

Como muestra el gráfico de elaboración propia recopilando los datos hasta aquí aportados, se observa una gran expansión entre 2009 y 2011 que luego se reduce a menos de la mitad, con excepción de 2013 que presenta una marca superior a la de la etapa 2012-2017. Así y todo, los valores de 2017 si se los compara con los de secundaria EPJA son más que elevados: mientras la modalidad EPJA registraba una matrícula de 537.498 estudiantes, en el Plan Fines se matricularon 308.444, esto es, el 57%.

Los datos, reconstruidos a partir de las cuentas de inversión, de los informes al congreso y del informe ministerial de 2018 contrastan absolutamente con los que aparecen en los relevamientos anuales educativos, tanto a nivel nacional como en los números de la provincia de Buenos Aires. Los relevamientos anuales son las estadísticas que miden la evolución de los grandes indicadores del sistema educativo argentino. Para el caso, se propone examinar la siguiente evolución de la matrícula de secundaria adultos en la provincia de Buenos Aires:

Figura 3
Provincia de Buenos Aires. Alumnos Secundario EPJA y de Fortalecimiento Fines. Años: 2008-2018
Elaboración propia en base a Relevamientos Anuales del Ministerio de Educación y Dirección de Información y Estadística- Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires, 2008-2018.

Tal como se ve, para el período 2008-2018 se halla un crecimiento de la matrícula EDJA solo hasta 2010 (que contrasta con el estancamiento posterior) para luego reducirse la cantidad de alumnos un 10%, cifra que se acentúa en 2018 con la reestructuración de los bachilleratos y el pasaje de alumnos de la franja 15-17 que aún permanecían en bachilleratos de adultos a otra modalidad. Si se compara esa evolución con la dinámica seguida por Fines 2 (Fortalecimiento) el contraste es notable: este circuito sigue una trayectoria ascendente alcanzando gran dinamismo frente a la expansión de la modalidad tradicional. Y lo mismo ocurre con la ampliación de las sedes para la cursada.

Conclusiones

Hasta el momento, la bibliografía académica no sopesó de forma general la magnitud del nuevo programa lanzado entre 2009 y 2010 abocándose a los estudios de caso. Se señaló que la información estadística resulta fragmentaria y no tiene especial detalle en las fuentes educativas oficiales. Sin embargo, otros documentos permitieron acercarse al problema inclusive a través de informes que recuperan como informantes al propio Ministerio de Educación. En relación a ello, se pudo constatar que el Plan Fines, en particular el Fines 2 o Trayectos alcanza un gran dinamismo en el reclutamiento de matrícula comparado con la modalidad tradicional de adultos. Algo similar ocurre con la ampliación de sedes, aunque los datos son más escasos y fragmentarios. En relación a este último punto, la ampliación de las sedes resulta notable ya que implicó, a nivel nacional, la triplicación de las escuelas de adultos y la expansión de casi un tercio de las escuelas totales. Resta explorar cuáles son las características de esas nuevas sedes y si, al flexibilizarse las condiciones para su apertura, las garantías de bioseguridad de la infraestructura son similares a las de las escuelas. También, cuáles son las motivaciones que las y los estudiantes encuentran en este circuito, cuyo tiempo de cursada presencial es menor a varias de las ofertas presenciales del circuito tradicional en otras jurisdicciones.

En este punto, se destaca que, en la provincia de Buenos Aires, el Plan Fines logró concentrar a más de la mitad de la nueva matrícula. Por lo tanto, estudios posteriores deben indagar sobre el impacto de este nuevo circuito en relación con el tradicional de adultos. Más aún cuando las reformas recientes parecieran modificar el circuito tradicional de acuerdo a las nuevas pautas fijadas en la alternativa que ofrece el Plan Fines.

Hasta el momento, el Plan Fines, no contaba con estudios cuantitativos de conjunto, en parte, por la dificultad de acceso a los datos. Asimismo, por el interés que despertaron los abordajes individuales con estudios de caso o bien porque se eligió el marco normativo o laboral para su estudio. Este artículo, entonces, aporta evidencia en la dirección de la construcción de una mirada global de la modalidad, rescatando el impacto del nuevo programa sobre la EDJA y su configuración como circuito para el cumplimiento de la obligatoriedad escolar. A la luz de la evidencia, el nuevo programa pareciera “conquistar” la modalidad tradicional. Se deben explorar entonces sus fortalezas y debilidades.

Esa exploración resulta necesaria más aún cuando la pandemia provocada por el virus SARS-COV-2 implicó un fuerte desafío a la modalidad de adultos en general. En primer lugar, por la falta distribución de equipos para las escuelas de adultos que habían quedado fuera del modelo uno a uno establecido por el programa Conectar Igualdad y por el Aprender Conectados. Así, la familiaridad de las y los estudiantes en el uso de herramientas digitales para sus trayectorias escolares era más bien escasa. Sobre cómo la modalidad transitó la pandemia no tenemos aún información, ya que las distintas encuestas elaboradas por el Ministerio de Educación, realizadas entre 2020 y 2021, se concentraron en la modalidad común. En general, la mayoría de esos adultos que deciden volver a estudiar, tienen familia. Con lo cual, a la hora de afrontar su propia escolaridad se debe considerar que conviven las escolaridades de distintos grupos en el seno del hogar, las condiciones habitacionales para transitar los estudios y la superposición de tareas -laborales y de cuidado- para afrontar la bimodalidad. En general, se conoce poco sobre cómo durante el 2021 se transitó la bimodalidad en el Plan Fines dados los protocolos y cuidados requeridos en las escuelas y sedes. Por eso, la reflexión sobre la magnitud del Plan Fines habilita entonces a interrogarse por estos sectores aún desatendidos que, como intentó mostrar este artículo, distan mucho de ser un pequeño sector.

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Notas