Centro de Investigaciones Geográficas CIG - Instituto de Geografía, Historia y Ciencias Sociales IGEHCS
Facultad de Ciencias Humanas FCH - Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires UNCPBA
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas CONICET

ARTÍCULO CIENTÍFICO

El discurso nuevo-regionalista y las regiones productivas en la estrategia de desarrollo de la Argentina reciente (2006-2015)

The new-regionalist discourse and productive regions in the development strategy of recent Argentina (2006-2015)

Martín Seval
Doctor en Geografía. Departamento de Geografía. Facultad de Humanidades y Ciencias. Universidad Nacional del Litoral. Ciudad Universitaria, Paraje El Pozo, (3000), Santa Fe, Argentina, martinseval@yahoo.com.ar, ORCID https://orcid.org/0000-0002-2042-1457

Recibido: 5 de marzo 2020 || Aprobado: 6 de agosto 2020

Cita sugerida:
Seval, M. (2020). El discurso nuevo-regionalista y las regiones productivas en la estrategia de desarrollo de la Argentina reciente (2006-2015). Estudios Socioterritoriales. Revista de Geografía, (28), 067. DOI: https://doi.org/10.37838/unicen/est.28-067

Resumen

La categoría región observa continuidad en Argentina pese a su desacreditación y abandono por parte importante de la geografía y otras ciencias sociales. Esta situación es evidente a inicios del siglo XXI por la promoción de regiones productivas desde una estrategia de desarrollo que involucra la aplicación de nuevos conceptos regionalistas sugeridos por organismos de financiamiento internacional. En este contexto, el objetivo de este artículo es el de contextualizar y caracterizar la irrupción del discurso nuevo-regionalista en el debate regional vernáculo con el objetivo de analizar su difusión y territorialización en Argentina en el primer decenio de aplicación de esta estrategia (2006-2015). Para ello se tomarán aportes de la geografía regional y la geografía económica y se analizarán los programas desplegados y los casos impulsados, buscando apreciar las características de las regiones productivas en la Argentina reciente.

Palabras clave: Región; Cluster; Territorialización, Argentina

Abstract

The region as a category shows continuity in Argentina despite its discrediting and abandonment by an important part of geography and other social sciences. This situation becomes evident at the beginning of the 21st century due to the promotion of productive regions from a development strategy that involves the application of new regionalist concepts suggested by international financing agencies. In this context, the objective of this article is to contextualize and characterize the irruption of the new-regionalist discourse in the vernacular regional debate with the aim of analyzing its diffusion and territorialization in Argentina in the first decade of application of this strategy (2006-2015). For this, contributions from regional geography and economic geography will be taken and the programs deployed and cases promoted will be analyzed, seeking to appreciate the characteristics of the productive regions in recent Argentina.

Key words: Region; Cluster; Territorialization, Argentina

Introducción

El debate regional involucra reflexiones de diferentes campos disciplinares con una creciente influencia en Argentina hasta fines del siglo XX, cuando la idea de región que el discurso regionalista instala es desacreditada y la región es abandonada como categoría analítica por parte importante de la geografía (Benedetti y Salizzi, 2016) y otras ciencias sociales (Gorenstein, 2014). Sin embargo, la ausencia de un amplio debate de resignificación impide apreciar lo aparente de este ocaso por la continuidad del discurso regionalista y dificulta reconocer la reciente irrupción de un discurso nuevo-regionalista.

Esta situación toma relevancia en Argentina a principio del siglo XXI cuando el Estado nacional comienza a impulsar regiones productivas desde una estrategia de desarrollo basada en pequeñas y medianas empresas (PYME). Esta estrategia involucra la aplicación de programas de Organismos de Financiamiento Internacional (OFI) que la llevan a utilizar conceptos nuevo-regionalistas como distrito industrial o cluster (Fernández, Amin y Vigil, 2008; Fernández, 2017). En este marco, a las regiones se les reconocen nuevas características y se las impulsa como un artefacto (Haesbaert, 2019) de los actores regionales para potenciar nuevos comportamientos económicos e institucionales.

El presente artículo, en este sentido, busca contextualizar y caracterizar la irrupción del discurso nuevo-regionalista en el debate regional vernáculo con el objetivo de analizar su difusión y territorialización en Argentina en el primer decenio de aplicación de la estrategia de desarrollo PYME (2006-2015). Visto el arribo de este discurso a través de programas de OFI, se tomarán aportes de la geografía regional y de la geografía económica para contextualizar la irrupción del discurso nuevo-regionalista desde las características del discurso regionalista asociado al debate regional y para caracterizar en ambos discursos la influencia del posicionamiento periférico argentino en el capitalismo mundial. Este abordaje dará lugar a un análisis en profundidad de la difusión del discurso nuevo-regionalista a través de un relevamiento de los programas desplegados por la estrategia de desarrollo PYME y de su territorialización a través de la identificación de casos impulsados por los programas relevados.

La propuesta se estructura en cuatro partes: el primer apartado presenta el discurso regionalista asociado al debate regional como contexto; el segundo aborda el arribo del discurso nuevo-regionalista; el tercero caracteriza la estrategia de desarrollo PYME que difunde al discurso nuevo-regionalista, y el cuarto apartado estudia los casos impulsados por la aplicación de esta estrategia en el decenio 2006-2015. La conclusión estimula un debate amplio que permita reconocer la continuidad del debate regional y apreciar otras formas de construcción regional.

El debate regional en Argentina

El discurso nuevo-regionalista irrumpe a fines del siglo XX en el debate regional vernáculo, retomando e interpelando a una prolífera tradición geográfica. La idea de región que se instala en esta tradición responde a un discurso regionalista que reconoce diferentes enfoques y referentes académicos a lo largo de su historia. En este sentido, a continuación, se identificarán las etapas que transitó este discurso, interpelándolas desde la condición periférica argentina en el capitalismo mundial con el objetivo de contextualizar y caracterizar la reciente irrupción nuevo-regionalista.

A los fines aquí planteados, se reconocen tres etapas del discurso regionalista en Argentina: una inicial, una de consolidación y una de aparente ocaso. Un primer criterio para definirlas se relaciona al origen de sus principales referentes y a la relevancia de los enfoques que utilizaron. Sin embargo, estas también guardan relación con un factor muchas veces soslayado por la geografía regional: los cambios estructurales del capitalismo mundial¹ y la inserción externa argentina desde su condición periférica. En otras palabras, el discurso regionalista se encuentra influenciado por los tres grandes períodos que atravesó el capitalismo desde el siglo XIX, que supusieron una inserción externa argentina primero en un esquema centro-periferia de hegemonía británica y luego en la especificidad periférica latinoamericana de las dos etapas de hegemonía estadounidense (Harvey, 2004; Arrighi, 2005; Fernández, 2017). Este no es un detalle menor, ya que las propuestas de regionalización se relacionan con las estrategias de acumulación y regulación desplegadas en el país y se vinculan a un arreglo escalar con una inserción externa específica, que nos permite interpelar en cada etapa el origen de los referentes, los enfoques utilizados y el rol de lo nacional.

Las características del discurso regionalista, en cuanto a sus referentes y enfoques, se desprenden del análisis del Cuadro 1. Por un lado, el posicionamiento periférico muestra un vínculo directo en la etapa inicial de un discurso protagonizado por referentes europeos –una primera oleada de naturalistas y una segunda oleada de geógrafos–, y muestra un vínculo indirecto en la etapa de consolidación de un discurso protagonizado por referentes nacionales –dos oleadas de geógrafos que establecen un incipiente diálogo con otras ciencias sociales– desde enfoques europeos y estadounidenses (Benedetti y Salizzi, 2016). Por otro lado, el posicionamiento periférico se deduce del interés en ciertos enfoques, aunque algunas aclaraciones a continuación aportarán evidencias al respecto.

Cuadro 1. Argentina: etapas del discurso regionalista (siglo XIX y XX)
Fuente: elaboración personal con base a Benedetti (2009); Benedetti y Salizzi (2016)

El debate regional inicia con un enfoque fisiográfico que consolida un imaginario pampeano en la visión de conjunto nacional. Este es el resultado del interés nacional e internacional por conocer, explotar y comerciar los recursos naturales como materias primas en un contexto agroexportador, que queda expresado en las obras que enmarcan estas regionalizaciones² y en los debates sobre la fertilidad pampeana que aportan sus autores³. En la etapa de consolidación adquieren protagonismo otros enfoques como parte de una reflexión sobre el posicionamiento argentino en el esquema centro-periferia en un contexto de industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Estos debates se aprecian en las reflexiones del enfoque humanista que se enmarcan en la búsqueda de la unidad nacional con miras a una inserción externa⁴ aunque retomando debates y referentes europeos⁵. Sin embargo, adquieren mayor relevancia en el debate entre el enfoque funcionalista y el enfoque económico-político, del que la geografía participó tangencialmente porque se plantea al interior de organismos estatales que adoptaron a la región como categoría de acción política.

Estas dos primeras etapas se enmarcan en la formación y fortalecimiento de un arreglo escalar con epicentro nacional que se refleja en el tránsito de Argentina de un período de formación estatal e inserción externa agroexportadora a un período con un Estado territorialmente integrado que replantea su inserción externa desde su primera experiencia industrializadora⁶. El progresivo protagonismo del Estado nacional consolida al discurso regionalista a mediados del siglo XX, institucionalizando ciertas regionalizaciones y dilapidando el rol explicativo de las provincias por lo atractivo de la región para su intervención universal, central y verticalista en un contexto fordista-keynesiano (Fernández, 2017).

La adopción de la región como categoría de acción política responde a la intervención directa del Estado en la primera fase ISI basada en actores PYME de capital nacional y en la segunda fase ISI basada en grandes actores vinculados al capital transnacional (Ferrer, 1993). La región geográfica del enfoque humanista tomará relevancia desde la primera fase, en los planes de estudio y la planificación estatal (Quinteros, 1995; 2002). La región plan emerge en la segunda fase desde un enfoque funcionalista de corte cuantitativo y analítico para la planificación de un Estado desarrollista, en diálogo con organismos supranacionales⁷, el cual recibirá críticas desde sus propios equipos técnicos que se acercan al enfoque económico-político (Benedetti, 2009; Trucco, 2017) y a problemáticas propias de la geografía.

El debate regional vernáculo deja de estar limitado a la geografía regional y comienza a involucrar a la geografía económica y otras ciencias sociales, aunque desde una idea de región instalada desde el discurso regionalista. Esto explica la simultaneidad entre las críticas a la región plan y a la región geográfica, ya que el abandono y desacreditación de la región en geografía (Benedetti y Salizzi, 2016) y en otras ciencias sociales (Gorenstein, 2014) forman parte de una crítica a una idea de región y al tipo de Estado que la institucionaliza. Esta idea asocia la región a un área singular, homogénea y uniforme, delimitable e individualizable que permite “una división exhaustiva y mutuamente excluyente de subáreas” (Quinteros, 2002, párr. 8). Una idea reforzada por el Estado al adoptar a la región como categoría de acción política para utilizarla como correa de transmisión en la intervención estatal. Estas características explican la falta de autonomía de las regiones en Argentina y lo atractivo de los estudios territoriales (Benedetti, 2009; 2011) por la creciente importancia de la problematización del poder en el espacio.

Este es el contexto en el que irrumpe a fines del siglo XX el discurso nuevo-regionalista, durante el aparente ocaso del debate regional vernáculo y el auge de los estudios territoriales. Lo aparente de este ocaso puede resumirse en tres puntos, ya que las críticas

» debilitaron a la región como categoría analítica, aunque no impidieron la continuidad de antiguos enfoques y el surgimiento de nuevos enfoques –como el político-cultural– en la geografía regional;

» no impactaron en la región como categoría de acción política, incluso se fortaleció con nuevas propuestas de regionalización basadas en pactos interprovinciales con rango constitucional;

» impidieron un debate amplio que involucre la resignificación de la idea de región, por lo que la idea observada permanece aún en el sentido común, la academia y la política pública.

La ausencia de ese debate, además de impedir apreciar lo aparente de este ocaso y la continuidad de la región desde el discurso regionalista, dificultó reconocer las características de la irrupción de un discurso nuevo-regionalista que exige revisitar los debates respecto a quién crea a las regiones, cómo las construye y por qué se plantean ciertas regionalizaciones. Un retorno al debate regional que supera la referencia a la región como artificio teórico o como hecho concreto, propia de la academia o del estado, acercándola a su reconocimiento como un artefacto (Haesbaert, 2019) de un proyecto de actores regionales que plantea una construcción regional específica y toma forma en el espacio como procesos de regionalización concretos. Esto no es menor en Argentina, porque la continuidad de la región como categoría de acción política se da en un contexto de reestructuración económica, reforma del Estado, de descentralización y de desarrollo desde abajo, que interpela a la región desde un nuevo rol del Estado nacional, los Estados subnacionales y la institucionalidad de la sociedad civil organizada.

Los inicios del discurso nuevo-regionalista en Argentina

El ingreso de un nuevo discurso regionalista al debate regional vernáculo da continuidad a una larga tradición geográfica que involucra también a otras ciencias sociales. Sin embargo, la condición periférica argentina hace necesario advertir sobre el origen de sus principales referentes, los enfoques utilizados y el rol de lo nacional en sus propuestas. Recuperando los criterios del apartado anterior, pueden reconocerse dos etapas en el ingreso de este discurso a los debates vernáculos. En este apartado se abordarán los inicios de este nuevo discurso aplicado a casos específicos durante el ciclo neoliberal de la década de 1990, reservando el próximo apartado al abordaje de su amplia difusión en la experiencia neodesarrollista de la década siguiente.

La referencia al discurso nuevo-regionalista alude a un heterogéneo cuerpo teórico utilizado por los OFI y presentado en sus macro programas como Nuevo Regionalismo (NR). La idea de discurso da cuenta de las dificultades del NR para ser entendido como un nuevo paradigma, al involucrar autores y propuestas que no se reconocen necesariamente como nuevo-regionalistas (Keating, 1998; Fernández et al., 2008), aunque en su presentación conjunta por los OFI queda claro el posicionamiento periférico argentino en relación con el origen de los autores y los enfoques utilizados. Entre estos autores pueden mencionarse economistas, sociólogos y geógrafos, europeos y estadounidenses, participando de debates sobre el rol de las regiones en el capitalismo posfordista. Los orígenes de este discurso incorporan enfoques de la geografía económica que se remontan a los debates de la versión italiana de distrito industrial (DI), tomada como referente empírico por el enfoque de la especialización flexible y el enfoque regulacionista. Una combinación teórica que tendrá continuidad desde la asimilación europea del enfoque de la economía del conocimiento y del enfoque de bussiness y su concepto de cluster (CL).

A las regiones se les irá reconociendo ciertas características vinculadas al discurso nuevo-regionalista y otras que recordarán al discurso regionalista clásico. En su asociación con los DI (Becattini, 1994) comienzan a destacarse las características de homogeneidad e individualización, porque el énfasis está puesto en un tipo de actor específico, pequeñas empresas familiares con homogeneidad cultural, social y política, fácilmente identificable por la presencia de una ósmosis comunidad-empresa. El enfoque de la especialización flexible (Piore y Sabel, 1984), aunque reconoce que las regiones se alejan del perfil industrial fordista, al tomar como referente empírico al DI refuerza las características de homogeneidad e individualización, identificando a los nuevos protagonistas como actores PYME, aglomerados y especializados. El enfoque regulacionista (Storper y Scott, 1989) asimila la especialización flexible como un régimen de acumulación e indaga sobre su modo de regulación, posicionando a la institucionalidad de la sociedad civil como centro de una tercera vía de desarrollo entre el Estado y el mercado (Amin y Thrift, 1995) que suma a las características de homogeneidad e individualización la búsqueda de la cohesión regional; objetivos y prácticas compartidas por una red institucional público-privada. Estas características habilitan estudios comparados que explican las trayectorias regionales y recomiendan estructuras institucionales para canalizar el vínculo entre territorio, conocimiento e innovación captado por los conceptos del enfoque de la economía del conocimiento (Cooke, Gómez Uranga y Etxebarria, 1997). Finalmente, en su asociación con los CL se advierte la inserción global de las regiones relacionando su estructura productiva flexible y su infraestructura institucional con su performance y competitividad a escala global. Inicialmente, los CL solo destacaban los factores de la competitividad, pero irán incorporando la especialización regional al reconocer las ventajas de la proximidad geográfica y su dimensión regional (Porter, 1990; 1998; 2003).

La vigencia de las regiones, sin embargo, se da sin una problematización de la mediación espacial regional. La falta de esta mediación en la definición de CL, incluso, le otorgó mayor difusión por su elasticidad para ser aplicado en diferentes escalas, desplazando al concepto de DI del debate europeo (Martin y Sunley, 2011). En resumen, el discurso nuevo-regionalista destaca las prácticas de un tipo de actor en una región dada, cerrada y pasivamente recibida, las cuales corresponden –generalmente– a entidades territoriales de gobierno⁸. Esto no es menor porque, simultáneamente, el debate regional en los países centrales comienza a ver a las regiones como construcciones y procesos desde enfoques económico-políticos (Massey, 1979; 1984) y político-culturales (Paasi, 1986), posturas que dialogan con estudios más recientes de la geografía económica sobre las heterogeneidades regionales en la cooperación (Schmitz, 2000), la circulación de conocimiento (Giuliani y Bell, 2005) y la vinculación regional (Morrison y Rabellotti, 2009).

Los inicios del discurso nuevo-regionalista en Argentina también muestran esta desconexión teórica, heredada de esta falta de interacción entre la geografía económica y la geografía regional de los países centrales. Por lo que, pese a no interactuar con el debate regional vernáculo, es recibido positivamente desde su asociación con la región como categoría de acción política en un país que debate el protagonismo de lo subnacional con un nuevo arreglo escalar desnacionalizador y una inserción externa de apertura económica desmanteladora de la experiencia ISI. Esto no es casual, ya que este discurso se plantea en la fase global del capitalismo y en la segunda etapa de la hegemonía estadounidense, un cambio estructural que llevó a los países capitalistas a relativizar las escalas de acumulación y regulación con un nuevo arreglo escalar que reposiciona a las regiones, aunque manteniendo el esquema centro-periferia (Harvey, 2004; Arrighi, 2005; Fernández, 2017)⁹.

El desembarco del discurso nuevo-regionalista en esta primera etapa se da a partir de una oleada de políticas neoliberales, que significó el abandono de las lógicas de funcionamiento desde arriba en la regulación y la emergencia de lógicas de funcionamiento desde abajo, descentralizadas, horizontales y autoresolutivas, impulsadas por los OFI. En este contexto, los discursos sobre la descentralización del Estado y sobre el desarrollo endógeno (Albuquerque, 2004), plantearon un escenario permeable al discurso nuevo-regionalista que los OFI difundían en Europa. Sin embargo, existieron dos dificultades para su difusión: su restricción a estrategias locales producto del desembarco selectivo y fragmentador de los consultores de los OFI en ciertas ciudades y actividades económicas (Kantis y Federico, 2009) y la falta de instrumentos regionales en la promoción industrial de PYME (Sztulwark, 2010).

La etapa en la que el discurso nuevo-regionalista logra una amplia difusión en Argentina se relaciona directamente a la resolución de ambas dificultades. La difusión en Argentina fue tardía, como en gran parte de Latinoamérica (Crespi, Fernández-Árias y Stein, 2014), y se logra cuando el Estado nacional se convierte en el canal difusor al impulsar instrumentos regionales de promoción industrial en la segunda mitad de la década del 2000, iniciando un período en el que se generaliza una estrategia de desarrollo PYME que tiene como antecedentes los casos desplegados en la década de 1990.

La difusión del discurso nuevo-regionalista en Argentina

El discurso nuevo-regionalista se difunde en la poscrisis de 2001/2002, a partir del despliegue de una estrategia de desarrollo PYME¹⁰ que impulsa nuevamente a las regiones. Este período se caracterizó por la revisión de la trayectoria periférica argentina inspirada en el desarrollismo del siglo XX por lo que la literatura especializada lo problematizó como neodesarrollismo (Bresser-Pereira, 2017; Fernández, 2017). Sin embargo, el rol del Estado nacional en la difusión del discurso nuevo-regionalista rememora el vínculo con el debate regional que consolidó al discurso regionalista en Argentina a mediados del siglo pasado. En este sentido, es oportuno analizar las formas en las que se da esta difusión, es decir, el rol de los OFI en la estrategia de desarrollo de un país de la periferia capitalista, la caracterización de los programas de esta estrategia y la identificación de las lógicas nuevo-regionalistas desde la dimensión institucional y desde la dimensión espacial que estos programas movilizaron.

En el intento por alcanzar sus objetivos de regulación y acumulación, la respuesta neodesarrollista impulsará la construcción de regiones supranacionales y subnacionales. No obstante, el modelo de desarrollo alternativo encontrará sus límites (Fernández, 2017): en lo supranacional porque los Estados nacionales continuaron influenciados por los OFI y sus macro programas, y en lo subnacional porque el poco margen de acción de la periferia latinoamericana en estos organismos les impidió cambiar la lógica de los programas que impulsaban.

Aunque el Estado nacional promovía un nuevo arreglo escalar latinoamericano con epicentro en la escala nacional, fue el canal difusor de programas que impulsaban la interacción en red de actores económicos e institucionales –locales, regionales y nacionales– que debilitan su intervención directa y lo posicionan como un actor más en el fortalecimiento institucional. Estos programas combinaron lineamientos de OFI como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que difunden la idea del comportamiento cooperativo y el fortalecimiento institucional en sectores con aglomeraciones PYME como elementos necesarios para una estrategia nacional de desarrollo para la salida de la crisis de 2001/2002 (Chudnovsky y Castaño, 2003). Una idea que toma relevancia a mediados de los 2000, dando continuidad a instrumentos PYME horizontales y sectoriales de la década de 1990 aunque con criterios de fortalecimiento institucional y articulación productiva regional (Sztulwark, 2010).

La estrategia de desarrollo PYME que comienza a ejecutarse en 2006 adopta mayoritariamente al concepto CL en programas ejecutados por diferentes estructuras ministeriales. En orden cronológico: el programa de Sistemas Productivos Locales (SPL) de la ex Secretaría para la Pequeña y Mediana Empresa (SEPYME) del ex Ministerio de Industria (MI), la continuidad entre el Proyecto Integrado de Aglomerados Productivos (PI-TEC) y el Proyecto de Fortalecimiento a la Innovación Tecnológica en Aglomerados Productivos (FIT-AP) de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (AGENCIA) del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCYT); el Programa Norte Grande (PNG) de la ex Secretaría de Coordinación Económica y Mejora de la Competitividad (SCEMC) del Ministerio de Economía (MECON), el Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) de la ex Unidad para el Cambio Rural (UCAR) del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGYP) y el Programa de Empleo Independiente y Entramados Productivos Locales (PEIYEPL) de la ex Secretaría de Empleo (SE) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEYSS), sin considerar programas provinciales y locales desplegados simultáneamente.

Los programas CL comparten una lógica de acción centrada en la institucionalización de la asociación público-privada como intermediaria entre la política pública y sus beneficiarios. En su accionar, esta lógica responde a un esquema arquetípico de tres etapas: de formación del CL luego de admitida la presentación de los actores regionales ante los programas; de asociación con el reconocimiento de la asociación ad hoc emergente; y de delegación de instrumentos PYME para la ejecución del programa de mejora competitiva (PMC) debatido a lo largo del proceso de institucionalización (Figura 1). Estas etapas dan cuenta del reconocimiento a los actores regionales desde una lógica de abajo hacia arriba, inversa a la lógica desarrollista que inspiró al neodesarrollismo.

Figura 1. Argentina: estrategia de desarrollo PYME según etapas de institucionalización CL
Fuente: elaboración personal

El discurso nuevo-regionalista opera en esta estrategia de desarrollo PYME vinculado con el accionar de asociaciones ad hoc entre empresas, cámaras empresariales, organismos de ciencia y técnica, universidades y el Estado, en sus escalas locales, provinciales y/o nacionales. El rol principal de esta asociación es la administración del financiamiento de los OFI para la promoción de actividades conjuntas –de capacitación, compra y venta conjunta, mejora del producto y/o del proceso productivo, entre otras– que logren ganar mayor competitividad a las empresas y a la región.

La difusión del discurso nuevo-regionalista, por lo tanto, implicó la generalización de un nuevo arreglo institucional como impulsor de los nuevos procesos de regionalización. En este sentido, entre los organismos de financiamiento y de aplicación de la política pública y los actores regionales beneficiarios, emerge una intermediación institucional que moviliza una institucionalidad público-privada para la aplicación de los programas y los instrumentos que la misma política pública les delega (Figura 2). La lógica de acción de estos programas implica las tres etapas identificadas previamente: formación, asociación y ejecución. La admisión a la etapa de formación está supeditada a la población objetivo y a las acciones concretas contempladas por cada programa, las cuales condicionan la elegibilidad de los proyectos. El ingreso a la etapa de asociación significa el reconocimiento del proyecto de los actores regionales por parte del organismo de aplicación, por lo que no se habilita inmediatamente ya que entre los programas analizados se ha visto un mayor acompañamiento en la reformulación de los proyectos. En esta etapa el organismo de aplicación exige una figura jurídica con la cual interactuar por lo que se promueve la institucionalización del proceso asociativo, generalmente en forma de asociación ad hoc. Luego de la institucionalización del proceso asociativo, el organismo de aplicación se garantiza una contraparte para rubricar contratos y delegar instrumentos. La ejecución de los programas está vinculada a la aplicación del proyecto debatido a lo largo del proceso de formación y asociación, el cual generalmente toma la forma de un PMC.

Figura 2. Argentina: aplicación de la estrategia de desarrollo PYME (2006-2015)
Fuente: elaboración personal con base en Argentina y PNUD (2005; 2012; 2013; 2014), Argentina y BID (2006; 2007; 2008; 2012; 2015; 2017), Moori Koenig (2010), Naclerio (2010), Sztulwark (2010), MECON (2011), AGENCIA (2011; 2012; 2015), PROSAP (2012), MINCYT (2015), SCEMC (2015), UCAR (2015; 2017), MTEYSS (2018)

En la estrategia de desarrollo PYME, las regiones emergen como intermediarias entre la política pública y sus beneficiarios, siendo el ámbito de acción de las asociaciones ad hoc promovidas por una lógica de abajo hacia arriba. La intermediación regional definida así por una mediación institucional regional funcionando en una mediación espacial regional, plantea algunas dudas. Las características institucionales han sido abordadas, destacando las características regionales de los procesos estimulados, aunque sin cuestionar la relación entre instituciones y espacio. La mediación espacial de esta estrategia, además, se presenta confusa y contradictoria, exhibiendo rupturas y continuidades con el discurso regionalista que parecía haber desaparecido del debate vernáculo.

La dimensión regional fue ganando importancia en los programas de la estrategia de desarrollo PYME a partir de su asociación con las aglomeraciones productivas, aunque sin lograr resolver el problema central de la mediación espacial, precisamente, porque se delega a los propios actores regionales la definición de su territorialización. El discurso nuevo-regionalista comienza a visualizarse como argumento en las líneas de acción del programa SPL para estimular aglomerados productivos CL entre otras iniciativas asociativas. En la continuidad PI-TEC/FIT-AP y en el PNG el discurso nuevo-regionalista se utiliza para fomentar aglomeraciones productivas, dándole mayor protagonismo y visibilidad a las aglomeraciones productivas CL. En el PROSAP el discurso nuevo-regionalista se utiliza específicamente para fomentar Iniciativas de Desarrollo CL (IDC), difundiendo sectorial y territorialmente este tipo de aglomeraciones productivas. En pocas palabras, el discurso nuevo-regionalista también está presente en iniciativas que no buscan formar aglomerados productivos tipo CL, pero acompañan a emprendimientos puntuales en casos que podrían consolidarse a partir de este tipo de iniciativas, por ejemplo: los entramados locales del PEIYEPL, algunas líneas del programa SPL y algunas formas de implementación del PNG.

La base regional promovida por estos programas se encuentra tanto en la conformación como en el impacto esperado por los proyectos seleccionados. El Programa SPL promueve “…la interacción entre empresarios de una región que sean capaces de consensuar un plan estratégico común con impacto (…) intra-firma (y) en su territorio” (Naclerio, 2010, p. 9). En la continuidad PI-TEC/FIT-AP se fomenta la “…focalización, asociatividad y transferencia, por cuanto son elegibles proyectos de regiones que estén en condiciones de conformar un consorcio con la capacidad de desarrollar articuladamente un proyecto que incluya actividades de I+D+I en torno a una actividad productiva” (MINCYT, 2015, p. 57). El PNG tiene una doble base regional, desde arriba vinculada a los acuerdos interprovinciales y desde abajo al estimular “…red(es) territorializada(s) de empresas (...), sus organizaciones (...) e instituciones de apoyo al sector productivo (...) que interactúan alrededor (...) de productos o servicios específicos” (ARGENTINA y BID, 2015, p. 15). El PROSAP plantea un vínculo directo entre CL y región, al definirlo como un aglomerado productivo con una actividad económica compartida por una masa crítica de empresas e instituciones que “…comparte un territorio o área geográficamente acotada que posibilita la interacción y participación de los actores” (PROSAP, 2012, p. 5).

La particularidad de este arreglo institucional es que lo regional es definido cuando los actores regionales presentan la territorialización de sus proyectos. Es decir, los programas de la estrategia de desarrollo PYME consideran que los actores regionales conocen y pueden delimitar esa región, red territorializada o área geográficamente acotada. Esto representa una lógica inversa a la aplicada por el desarrollismo del siglo XX de arriba hacia abajo, planteando un empoderamiento de los actores regionales de abajo hacia arriba. En este punto la territorialización se presenta confusa y contradictoria entre casos que utilizan lógicas diferentes, con mayor o menor precisión, surgiendo una distancia entre la territorialización presentada ante los programas y la que opera efectivamente en los casos una vez puestos en marcha los procesos de regionalización.

Los procesos de regionalización en la Argentina reciente

La aproximación a los casos que aquí se plantea problematiza la mediación espacial regional de la estrategia de desarrollo PYME, en respuesta a las dudas que surgen en torno a la misma. El impulso a las regiones se ha apoyado en las características institucionales sin considerar la mediación espacial regional que a ellas subyace. El Estado nacional vuelve a involucrarse en la construcción de regiones desde lineamientos nuevo-regionalistas sugeridos por los OFI, aunque presentando una dimensión regional confusa, contradictoria, con rupturas y continuidades respecto al discurso regionalista, donde:

» se descuidan los criterios que definen la espacialidad de las regiones, al delegar esta función se habilitan diversos criterios para definir la territorialización efectiva de los casos impulsados.

» se presenta a las regiones desde un marco regional próximo al discurso regionalista, al aludir a los pactos interprovinciales se impide ver cada caso como un proceso de regionalización.

» se desatiende la problematización del poder, al delegar los instrumentos sin advertir el conflicto y la heterogeneidad actoral se refuerza la homogeneidad regional desde la cohesión regional.

Estos aspectos plantean una situación que invita a problematizar la forma en que se construyeron las regiones, quiénes fueron sus protagonistas y qué lógicas operaron. Entendiéndolas como un artefacto (Haesbaert, 2019) y considerando las advertencias de la geografía regional que problematizó a las regiones como construcciones y procesos (Massey, 1979; 1984; Paasi, 1986) y las de la geografía económica que identificó heterogeneidades regionales en la cooperación (Schmitz, 2000), la circulación de conocimiento (Giuliani y Bell, 2005) y los vínculos actorales (Morrison y Rabellotti, 2009).

Los procesos de regionalización aquí analizados corresponden a experiencias impulsadas en Argentina en el período 2006-2015, durante el primer decenio de aplicación de los programas de la estrategia de desarrollo PYME. Este análisis procura abordar experiencias cuyos proyectos busquen una construcción regional cuantitativa y cualitativamente amplia. Esto requiere una selección de casos en los cuales los instrumentos de los programas nacionales estuvieron vinculados a impulsar procesos de regionalización. Los criterios utilizados aquí fueron: la política pública, lo nacional, la aglomeración productiva y el nuevo-regionalista (Figura 3)¹¹. Esto significa que se tendrán en cuenta casos que adoptaron la denominación CL en el marco de la aplicación de un programa nacional del ex MI, el MINCYT, el MECOM o el MAGYP¹² destinado a fomentar un proceso asociativo público-privado para la gestión de aglomeraciones productivas desde el discurso nuevo-regionalista.

Figura 3. Argentina: programas nacionales vinculados a la estrategia de desarrollo PYME
Fuente: elaboración personal

El análisis regional abordará 67 casos¹³ y considerará el impacto de los programas que los impulsaron según su aplicación. Primero, la aplicación regional específica, ya que mientras el PNG se circunscribió a la región del Norte Grande argentino, los demás programas aceptaban postulaciones de todo el territorio nacional. Segundo, la aplicación temprana o tardía, ya que mientras el programa SPL, la continuidad PI-TEC/FIT-AP y el PNG estuvieron vinculados a la primera oleada de la estrategia de desarrollo PYME ejecutada desde 2006, el PROSAP corresponde a la segunda oleada de la estrategia de desarrollo PYME ejecutada desde 2011.

Los procesos de regionalización impulsados en el decenio analizado reprodujeron un patrón periférico en la periferia. Aproximadamente el 60% de los casos corresponde a una territorialización extrapampeana¹⁴ (Gráfico 1); sin embargo, esta característica es sesgada por los programas que observan una aplicación regional específica o tardía. El PNG sesga la territorialización de los programas nacionales porque se aplicó en la región del Norte Grande, conformada exclusivamente por provincias extrapampeanas. El PROSAP corresponde a una segunda oleada que incorporó mejoras en el proceso de institucionalización CL y priorizó casos en provincias extrapampeanas para contrarrestar los desequilibrios regionales del país. Por el contrario, los programas de la primera oleada sin un criterio de aplicación regional específico tienden a impulsar casos territorializados en las provincias pampeanas, superando el 50% en el programa SPL y el 60% en la continuidad PI-TEC/FIT-AP.

Gráfico 1. Argentina: CL impulsados por programas nacionales, según territorialización (2006-2015)
Fuente: elaboración personal

La territorialización extrapampeana de los programas nacionales se vincula con las actividades primarias, base de la economía de las provincias extrapampeanas. Aproximadamente el 60% de los casos corresponden a este tipo de actividad económica (Gráfico 2), sin embargo, los programas que observan una aplicación regional específica o tardía también sesgan esta característica. El PNG y el PROSAP impulsaron casos vinculados a actividades del sector primario, alcanzando un 50% y superando ampliamente el 70%, respectivamente. Las actividades vinculadas al sector secundario y terciario tienen mayor importancia en los programas de la primera oleada sin un criterio de aplicación regional específico. En la continuidad PI-TEC/FIT-AP y en el Programa SPL el sector secundario supera el 20% y 30% respectivamente y el sector terciario ronda el 40% en ambos programas.

Gráfico 2. Argentina: CL impulsados por programas nacionales, según sectores (2006-2015)
Fuente: elaboración personal

La asociación con el sector primario en la mayoría de los casos no es menor para un tipo de instrumento pensado desde el sector secundario y aplicado en una estrategia de desarrollo PYME que apuntaba a la industrialización. Este dato se refuerza, incluso, en los casos que se construyen en torno al sector secundario, por lo general, experiencias agroindustriales. Aproximadamente el 60% de los casos corresponden al sector primario –actividades agrícolas, ganaderas, forestal, acuícola, entre otras–. El 40% restante se divide entre el sector secundario que incluye actividades agroindustriales –elaboración de bebidas, aceites, lácteos– y actividades manufactureras agroindustriales –fabricación de muebles, maquinarias agrícolas– y el sector servicios vinculado casi exclusivamente al desarrollo tecnológico.

Los procesos de regionalización analizados observan dos características complementarias. Por un lado, la selectividad actoral; ya que las experiencias presentan mayormente una lógica de territorialización regional de tipo reticular sin relación directa con la contigüidad espacial y la vecindad local. Por otro lado, la fragmentación espacial; ya que uno de los principales puntos críticos de la estrategia de desarrollo PYME es la multiplicación de casos en una misma actividad económica y su desconexión entre sí pese a ser una estrategia que se pretende nacional. La secuencia de mapas a continuación revela ambas características, los mismos son aproximaciones a la territorialización efectiva de los casos¹⁵ realizadas a partir de la territorialización presentada en sus PMC.

La lógica de territorialización regional reticular fue ganando importancia entre los programas. Los procesos de regionalización impulsados por el Programa SPL (Mapa 1) se limitaron mayoritariamente a lo local (1 a 3; 5; 6; 8 a 10; 12 y 13). En la continuidad PI-TEC/FIT-AP (Mapa 2) los procesos de regionalización limitados a lo local (2; 4; 7 a 9 y A) son contrarrestados por un mayor protagonismo de la lógica de territorialización regional reticular (3; 5; 6; B y C)¹⁶. Esta tendencia se consolida en los programas con una aplicación regional específica o tardía. El PNG y el PROSAP (Mapas 3 y 4) impulsaron solo un proceso de regionalización limitado a lo local (2 y 17 respectivamente), siendo la lógica de territorialización regional reticular la predominante¹⁷.

Mapa 1. Argentina: CL impulsados por SPL (2006-2015)
Fuente: elaboración personal

Mapa 2. Argentina: CL impulsados por la continuidad PI-TEC / FIT-AP (2006-2015)
Nota: *se presenta la sede de la asociación ad hoc
Fuente: elaboración personal

Mapa 3. Argentina: CL impulsados por PNG (2006-2015)
Nota: *se presenta la sede de sus principales actores
Fuente: elaboración personal

Mapa 4. Argentina: CL impulsados por PROSAP (2006-2015)
Fuente: elaboración personal

La fragmentación espacial de las actividades económicas fue imponiéndose entre los programas. El Programa SPL (Mapa 1) habilitó tres procesos de regionalización en la actividad apícola (4; 6 y 11) y maderera (1; 3 y 5), y cinco en actividades de desarrollo tecnológico (2; 8 a 10 y 13). La continuidad PI-TEC/FIT-AP (Mapa 2) habilitó tres procesos de regionalización en actividades de desarrollo tecnológico (2; 7 y A). El PNG (Mapa 3) habilitó dos procesos de regionalización en la actividad forestal (11 y 13). El PROSAP (Mapa 4) habilitó dos procesos de regionalización en la actividad forestal (18 y 23), la actividad quesera (18 y 23) y la actividad láctea (2 y 16), tres en la actividad nogalera (4; 14 y 31), la producción de semillas (8; 20 y 27), la actividad apícola (5; 7 y 12) y la actividad acuícola (9; 32 y 33), y cuatro en la actividad porcina –tres de ellos con contigüidad espacial– (17; 24 a 26).

Los casos analizados permiten caracterizar la difusión del discurso nuevo-regionalista en Argentina. Por un lado, el Estado nacional reprodujo el accionar del discurso como herramienta de desarrollo para las economías de la periferia capitalista aplicándolo casi exclusivamente en la periferia nacional. Los procesos de regionalización impulsados conocieron una territorialización mayoritariamente extrapampeana, la cual se intensifica en los programas que observan una aplicación regional específica o tardía. Por otro lado, el Estado nacional facilita la selectividad y la fragmentación en los procesos de regionalización que estimula. El discurso nuevo-regionalista es difuso en los límites sectoriales y territoriales de los procesos de regionalización que impulsa, pese a hacer hincapié en la contigüidad y la vecindad local. Las experiencias impulsadas se presentan mayormente desde una lógica de territorialización regional reticular, una tendencia que se intensifica por parte de los programas que observan una aplicación regional específica o tardía.

Los mapas analizados pueden entenderse como una primera aproximación a la territorialización de los procesos de regionalización. Esta se construyó en base a la presentación que los proyectos regionales hacen de su territorialización, pero requiere una revisión que dé cuenta de la real mediación espacial de cada caso y el alcance de las características mencionadas. Esta cuestión no ha sido problematizada por parte de un debate vernáculo que analiza estos casos como aglomeraciones productivas pese a no dar cuenta real si los sistemas productivos de la periferia pueden ser abordados a partir de parámetros de un instrumental teórico-práctico pensado para sistemas productivos de los países centrales.

Conclusiones

Luego de un siglo y medio de un discurso regionalista en Argentina, irrumpe en el debate regional un discurso nuevo-regionalista que le reconoce nuevas características a las regiones. En ambos casos, el rol del Estado nacional fue clave para la amplia difusión de la región como categoría analítica y de acción política, aunque por su posicionamiento periférico, Argentina fue permeable a ideas de región pensadas por referentes y enfoques destinados a analizar la realidad nacional de los países centrales. En este sentido, las ideas de región que se instalan coagulan las características históricas del capitalismo, transitando de regiones sin autonomía que se presentan como alternativas a las entidades territoriales de gobierno subnacional hacia regiones construidas como artefacto de los actores regionales para potenciar nuevas características económicas e institucionales.

La cuestión regional reemerge en una Argentina que a principios del siglo XXI plantea un nuevo arreglo escalar con epicentro nacional y revisa su inserción externa inspirada en el desarrollismo del siglo XX. Esta reemergencia se da en la fase global del capitalismo durante la segunda etapa de la hegemonía estadounidense (Harvey, 2004; Arrighi, 2005; Fernández, 2017). En los países capitalistas persisten los procesos de desnacionalización y relativización de las escalas en la acumulación y la regulación, no obstante, los países centrales compatibilizaron su reescalamiento con sus propias estrategias mientras los países periféricos reforzaron las condiciones de dependencia y vulnerabilidad al implementar estrategias sugeridas por los OFI (Fernández, 2017). Una situación que limitó el despliegue de arreglos escalares alternativos e introdujo mayor selectividad actoral y fragmentación espacial en las desigualdades regionales preexistentes.

Los procesos de regionalización impulsados en Argentina se enmarcan en la necesidad de un esquema neodesarrollista por cumplir sus objetivos, y la de los países centrales de canalizar sus excedentes a través de los préstamos de los OFI. Esto se ve reflejado en los autores referentes y los enfoques adoptados, una primera ola nuevo-regionalista protagonizada por economistas, sociólogos y geógrafos, europeos y estadounidenses, enfocados en sus realidades nacionales. Este discurso plantea una construcción regional desde abajo que en la periferia capitalista se utilizó para fomentar actividades primarias, poco coherente con el esquema neodesarrollista destinado a la industrialización del país. Las contradicciones también se reflejan en el rol de lo nacional al impulsar procesos de regionalización desde abajo sin poder dar una respuesta compensatoria desde el arreglo escalar alternativo argentino al amplio despliegue de la selectividad actoral y la fragmentación espacial, precisamente porque la escala nacional se diluye frente al despliegue de las redes público-privadas.

La lógica de territorialización reticular en los procesos de regionalización, sin embargo, no niega ni la contigüidad espacial ni la relevancia de la construcción regional, sino que las pone en diálogo con nuevas formas de acción. La región es una categoría analítica y de acción política relevante, pese a que parte importante de la geografía (Bendetti y Salizzi, 2016) y de las ciencias sociales (Gorenstein, 2014) la desacreditara a fines del siglo XX. Su estudio necesita advertir que la forma en cómo se construyen las regiones ha incorporado nuevas formas que coagulan los cambios del capitalismo y su impacto en la periferia. En este artículo, se abordaron las regiones productivas del primer decenio de aplicación de una estrategia de desarrollo PYME en Argentina, pero los casos analizados y las nuevas formas de construcción regional continúan aún vigentes. El desafío es analizar cómo se articula el discurso regionalista con el discurso nuevo-regionalista en todo tipo de regiones, para advertir que los estudios regionales continúan vivos y plantear propuestas metodológicas que puedan captar de forma creativa las nuevas formas de construcción regional a través de nuevos estudios de caso.

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Notas

1 Estos son según Harvey (2004) la primera, segunda y tercera fase del dominio global burgués; según Arrighi (2005) la fase financiera del ciclo sistémico británico y la fase material y financiera del ciclo sistémico estadounidense; y según Fernández (2017) la fase competitiva, monopólica y global.

2 El agradecimiento a los presidentes argentinos y al patrocinio de los países centrales era expresado en las primeras páginas de estas obras. Víctor Martín de Moussy (1860), por ejemplo, le escribe a Justo José de Urquiza: “…hice al menos todo lo que estaba en mi alcance para que el trabajo sea consistente con la opinión de Vuestra Excelencia y el diseño (…) sea una imagen precisa del país, sus recursos naturales, e inmensos recursos que ofrece a la agricultura, la industria, el comercio, la inmigración” (1860, p. 1). A lo que luego agrega: “…el gobierno francés al mismo tiempo nos otorgó su poderoso mecenazgo (...) del que aquí testimoniamos nuestra gratitud” (1860, p. 3).

3 El pesimismo de Burmeister contrasta con el optimismo de Napp sobre la fertilidad pampeana para sostener una inserción externa basada en la agricultura (Navarro Floria y Mc Caskill, 2001).

4 Federico Daus (1978, p. 17) afirma que “...las naciones que hayan logrado consolidar su unidad interna se hallarán más favorecidas en su participación en la cada vez más absorbente vida internacional”.

5 El enfoque humanista adopta la noción de región geográfica de la escuela regional francesa (Benedetti y Salizzi, 2016), vinculándose –desde la etapa inicial– con la geografía regional vidaliana a partir de la obra de Pierre Denis en 1920, traducida al castellano por Elena Chiozza en 1987 (Denis, 1987).

6 Los territorios nacionales derivados de la expansión territorial argentina decimonónica comenzarán a ser provincializados, aunque en un arreglo escalar con epicentro nacional (Ruffini, 2005).

7 El CONADE y el CFI surgen en la década de 1960 a partir del vínculo del Estado nacional con la Comisión Económica para América latina y el Caribe, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (Jaureguí, 2014; Trucco, 2017).

8 La Tercera Italia de los DI es una región de regiones subnacionales que involucra a Emilia Romagna, Toscana, Marcas, Abruzos y Veneto (también suele incorporarse Trentino Alto Adigio, Friuli-Venecia Julia y Umbría). En el enfoque de la economía del conocimiento, los casos corresponden a entidades territoriales de gobierno, aunque la unidad de análisis es tema de debate. En Estados Unidos los CL se aplican a agrupaciones de entidades territoriales de gobierno local entre uno o varios estados, áreas económicas que “...capturan los patrones reales de intercambio” (Porter, 2003, p. 550).

9 El Consenso de Washington refuerza la dependencia y vulnerabilidad de los países de la periferia capitalista. Mientras los Estados nacionales en el centro compatibilizaron la configuración y expansión de las empresas transnacionales con sus propias estrategias, en la periferia favorecieron la penetración selectiva y multilocalizada del excedente de los países centrales, redefiniendo su accionar en múltiples oficinas para implementar estrategias financiadas y conceptualizadas desde afuera (Fernández, 2017).

10 La idea de estrategia de desarrollo plantea la falta de una política de desarrollo monolítica, frente a la aplicación de programas autocentrados y desarticulados (Sztulwark, 2010) acompañados de un dólar alto como estímulo al sector manufacturero (Azpiazu y Schorr, 2010).

11 El criterio de la política pública excluye casos impulsados exclusivamente por la gestión privada. El criterio de lo nacional excluye casos impulsados por otras escalas. El criterio de la aglomeración productiva excluye casos que no buscaron formar/consolidar un proceso asociativo público-privado para la gestión de un aglomerado productivo. El criterio nuevo-regionalista excluye casos que no tomaron la denominación de CL en sus PMC o en instancia posteriores de su aplicación.

12 El PEIYEPL del ex SE-MTEYSS quedó restringido a planes estratégicos municipales y vinculado con las estrategias de descentralización de fines de la década de 1990.

13 El análisis de los casos se basó en Moori Koenig (2010), Sztulwark (2010) y fuentes secundarias para los programas específicos. Para el Programa SPL ver: Argentina y PNUD (2005; 2012; 2013; 2014) y Naclerio (2010). Para la continuidad PI-TEC y FIT-AP ver: Argentina y BID (2006), AGENCIA (2011; 2012; 2015) y MINCYT (2015). Para el PNG ver: Argentina y BID (2007; 2015), MECON (2011) y SCEMC (2015). Para el PROSAP ver: Argentina y BID (2008; 2012; 2017) y UCAR (2015; 2017).

14 La territorialización pampeana refiere a casos en provincia de Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

15 Mostrando las redes con localidades y la base territorial con departamentos.

16 El CL Apícola del NOA presenta una territorialización difusa entre cinco provincias (1, Mapa 2)

17 Algunos casos que presentan esta territorialización adoptan denominación local (18 y 23, Mapa 4)

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